СЕВАСТОПОЛЬСКИЙ СИНДРОМ

Подробности

Категория: Колодкин Владимир Иванович — досье

Опубликовано 03.08.2018 17:44

Автор: Super User

Просмотров: 293

(Газета «Крымские известия» от 30 сентября 1994 года)

Севастополь… Величие этого города-крепости, вписавшего немало страниц в историю русского оружия, вряд ли кто-нибудь возьмется оспаривать. 

Однако сегодня с горечью нужно признать, что Севастополь стал козырной картой в игре политиков, одной из главных ставок которых является его статус. 

Вокруг этой проблемы, образовавшейся по причине распада СССР, сломано уже немало копий. Но, к сожалению, противостояние политических сип в России и Украине таково, что вряд ли в ближайшее время расставит в этом вопросе все точки над «і». Пока не будут восстановлены взаимопонимание, разумный принцип компромисса и учета интересов между Россией и Украиной, статус Севастополя останется камнем преткновения, предметом споров военных, юристов и экономистов. Главное — не допустить, чтобы решение этой проблемы перешло в военную плоскость. Ибо это явится настоящей трагедией народов, как Украины, так и России. 

Значит, путь только один — цивилизованный, политический, основанный на доброй воле и реалистической оценке ситуации как бы нежелательно это было для обеих сторон. 

Оговоримся сразу: мы старались быть предельно объективными как при изучении материалов и статуса города, так и периодики последних лет, но нам трудно понять украинских политиков в их притязаниях на Севастополь, равно как и российских, легковесно подошедших к этой проблеме на начальном этапе 

О силах, подталкивающих Украину, много говорить не стоит. Декларируя свою приверженность независимости и соборности Украины, на деле они делают все, чтобы окончательно ее развалить, свалив вину на надуманного виновника, естественно, на стороне. Российское же политическое руководство в спешке «бракоразводного» процесса, допустило серьезнейший просчет при стратегической оценке перспектив дальнейших отношений с Украиной в рамках СНГ. И одной из жертв этого просчета пал Севастополь.

ОСОБЫЙ ГОРОД РОССИИ

Попробуем проследить процесс столкновений Украины и России по вопросу Севастополя. Чтобы облегчить себе эту трудную задачу, воспользуемся доводами и контрдоводами обеих сторон. 

Начнем с основного документа, ставшего важным аргументом в споре. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года Севастополь выделен «в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим особым бюджетом» и отнесен «к категории городов республиканского подчинения». С данного момента, по мнению экспертов Института международных отношений МИД РФ и Санкт-Петербургского госуниверситета, «в Крыму существовали две административные единицы с особым хозяйственным статусом: Крымская область и город Севастополь». Вместе с тем наряду с оформленным юридическим республиканским статусом продолжало существовать и играть определенную роль союзное подчинение города — главной базы Черноморского флота. Согласно Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 г. все военные дела, — а для Севастополя как и для военно-морской базы, эта функция была основной — относитесь к компетенции СССР с соответствующим подчинением Наркомату обороны в г. Москве. В соответствии с Союзным договором 1924 года вопросы обороны также однозначно относились к компетенции  СССР и в конституциях союзных республик не отражались. 

Однако к цитируемому документу необходим ряд пояснений, чтобы исключит» его свободную интерпретацию. Из Указа ПВС РСФСР от 29.10.48 года явствует, что Севастополь выводится из состава Крымской области. Но, по мнению экспертов Института международных отношений МИД РФ, «отношение г. Севастополя к категории городов республиканского подчинения в Конституции РСФСР в 1948 г. зафиксировало не было, т.к. Конституция РСФСР не содержит перечня городов республиканского подчинения». 

Логическим следствием Указа ПВС РСФСР от 29.10.48 года является постановление Совета министров РСФСР № 1082 от 29.10.48 года «Вопросы города Севастополя». Приведем все три его пункта, т.к. нам не раз придется возвращаться к этому документу: 

«1. Обязать Министерство финансов РСФСР и Крымский облисполком выделить бюджет города Севастополя из бюджета Крымской области на 1948 год и не позднее 20 ноября 1948 года представить его на утверждение Совета министров РСФСР 

2. Обязать Госплан РСФСР совместно с министерствами и ведомствами РСФСР и Крымским облисполкомом в пределах планов хозяйственного и культурного строительстве и планов Материально-технического  снабжения Крымской области не 1948 год, выделить  план хозяйственного и культурного строительства и план материально-технического снабжения города Севастополя и представить к 20 ноября 1948 года на утверждение Совета министров 

3. Обязать Госплан РСФСР, Министерство финансов РСФСР, министерства и ведомства РСФСР в дальнейшем выделить город Севастополь в государственном плане и бюджете отдельной строкой». 

К этому следует добавить, что чуть раньше Совет министров СССР своим постановлением № 403 от 25 октября 1948 года ввел в силу Положение «О мероприятиях по ускорению восстановления Севастополя» за подписью И.В. Сталина. В нем также оговорено выделение Севастополе «в число городов республиканского подчинения» и признается необходимость создания при Совете министров СССР управления по восстановлению Севастополя. 

Закономерно, что в числе ответственных за это лиц союзного уровня, обязательства в этом накладываются и на Председателя Совета министров РСФСР Родионова. Таким образом, становится окончательно ясно, к ведению какой республики Севастополь относится в своем статусе «республиканского подчинения».

ЩЕДРЫЙ ПОДАРОК ХРУЩЕВА

До этого момента и десятилетия спустя разногласий (разве что число гуманитарного аспекта) между Украиной в Россией по статусу Севастополя не было. Однако дальнейший ход событий и их интерпретация обеими сторонами наводят на глубокие размышления, ответы на которые найти оказалось очень непросто. Одна из сложностей — увязка вопроса о статусе города с проблемой передачи Крыма из состава РСФСР в состав УССР. Причем Россия и Украина в его разрешении занимают прямо противоположные позиции. Если украинская сторона настаивает как на подтвержденном факте, что Севастополь вместе с Крымом передан в состав УССР согласно известному Указу 1954 года, то российская сторона доказывает, что Севастополь Украине не передавался. 

Не будем заострять внимание на том, чем руководствовались Н. Хрущев и его окружение при передаче Крымской области из одной союзном республики в другую. Думается, этот серьезный вопрос еще требует тщательного анализа, а скоропалительные выводы нанесут вред. Однако сам механизм передачи примечателен, потому что является отправной точкой в претензиях Украины на Севастополь. 

Под грифом «Совершенно секретно» 1 февраля 1954 года секретарю ЦК КПСС Н. Хрущеву за подписью М. Суслова и Н. Пегова направляется для утверждения Положение «О порядке проведения заседания Президиума Верховного Совета СССР по рассмотрению совместного представления Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета УССР о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР». 

Датой заседания президиумов определялось 19 февраля. На нем было предоставлено слово Председателю Президиума Верховного Совета РСФСР Тарасову и Председателю Президиума Верховного Совета УССР Коротченко. После формальных выступлений они зачитали постановления Президиумов Верховных Советов республик о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. 

Еще до этого, 13 февраля 1954 года, публикуется постановление Президиума Верховного Совета УССР о представлении Президиума Верховного Совета РСФСР по вопросу передачи Крымской области в состав Украинской ССР (протокол заседания № 49, п. 1). В частности, а нем говорилось, что «Президиум Верховного Совета Украинской ССР выражает сердечную благодарность Президиуму Верховного Совета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики за этот великодушный, благородный акт братского русского народа...». Далее излагалась просьба к Президиуму Верховного Совета СССР об утверждении передачи Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. 

19 февраля 1954 года за подписью К. Ворошилова появляется Указ Президиума Верховного Совета СССР «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР»: «учитывая общность экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР. «... Этим Указом утверждается совместное представление Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета УССР о передаче Крымской области Украине. И уже в том же году Законом о госбюджете Украинской ССР на 1954 год оговаривается положение: «Утвердить бюджеты местных Советов на 1954 год в таких суммах: г. Киева (в т. руб.) — 585, 722, г. Севастополя — 116, 595, Крымской области - 434, 823...» и т. д. («Ведомости Верховного Совета УССР» от 5.08.54 г., п. 5, с. 105). 

Возникает естественный вопрос: это могло случиться, если на момент передачи Крыма Украине и публикации данного бюджета статус Севастополя не был изменен и юридически он находился в союзном подчинении? Ведь на 1954 год постановление Совета министров от 2 9. 10. 48 г. за № 1082 «Вопросы  города  Севастополя» (см. выше) не было отменено. То есть уместно заметить, что ни постановление ПВС РСФСР от 5.02.54; «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», и Указ ПВС СССР от 19.02.54 г. та данному вопросу не содержат упоминания о Севастополе. Это лишь подтверждает сохранение за ним особого статуса города, не входящего в состав Крымской области. Кроме прочего, и Указ ПВС РСФСР от 29.10.48 года в последующем также не был ни изменен, ни отменен, т.е. он сохраняет юридическую силу и поныне.

КТО ПЛАТИТ...

Тем не менее, украинская сторона в подтверждение своей позиции о принадлежности Севастополя Украине ссылается на начало финансирования с 1954 года. Приводит она и другой существенный довод. Он заключается в том, что в новой Конституции РСФСР Севастополь как город республиканского подчинения не упоминается. Зато он закреплен в Конституции УССР статьей 77, где оговорено, что «городами республиканского подчинения в Украинской ССР являются Киев и Севастополь». Причем относительно финансирования Севастополя украинская сторона делает упор в свою пользу на постановление Совета министров РСФСР от 25.04.1968 г. № 264 «О признании утратившими силу некоторых решений правительства РСФСР по вопросам государственного планирования» Действительно, этим документом постановление  Совета  министров РСФСР от 29.10.48 г. №1082 «Вопросы города Севастополя» признано утратившим силу. 

Ответы на эти вопросы мы находим в экспертной оценке специалистов Института международные отношений МИД РФ: «Постановление Совета министров РСФСР от 25.04.1968г. № 264 об изменении порядка финансирования г. Севастополя не может отменить Указ ПВС РСФСР от 29.10.48г., положение Конституции Украинской ССР в ст. 77, которой г. Севастополь объявлен городом республиканского подчинения в составе Украинской ССР, не имеет юридической силы с момента принятия, т.к. принят Украинской ССР в одностороннем порядке без принятия соответствующего решения конституционными органами власти РСФСР. 

Постановление № 264 СМ РСФСР фактически отменяло особый чрезвычайный режим финансирования города в период восстановления Европейской части СССР после войны. К этому времени закончился дотационный период финансирования Европейской части России и Украины и начался нормальный этап финансирования Севастополя и Черноморского флота из фондов МО СССР». 

Приведем другую экспертную оценку, данную Институтом государства и права: «С учетом Указа РСФСР 1948 г. государственный суверенитет над Севастополем в соответствии с нормами международного права никому и никогда не передавался. Следовательно, Украина незаконно пытается распространить свой суверенитет на часть территории России. 

Признание нового государства, в частности Украины, в настоящее время совершенно не означает признания его прав на оспариваемые территории. В обоснование своего суверенитета над Крымом Киев ссылается на Указ ПВС РСФСР от 5.02.54г., в соответствии с которым Крымская область была передана в состав УССР. Международное право требует, и это подтверждается практикой Международного суда, чтобы любая, даже минимально значимая передача государственного суверенитета на территорию, оформлялась в виде международного договора именно по этому вопросу, поскольку это связано со стабильностью международных отношений. Венская конвенция о праве договоров определяет договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом. Таким образом, можно ли признать Указ ПВС РСФСР или постановление Президиума ВС СССР международным договором, если они не отвечают требованиям, предъявленным международным правом, к таким документам? Прежде всего, это внутренний документ, не имеющий характера соглашения, предписывающий определенные действия административным органам РСФСР или СССР. 

Административное управление территориями Крымской области, которое осуществляла Украина, и суверенитет России над Крымом, который никому не передавайся, абсолютно неравнозначные понятия». 

Можно по-разному относиться к экспертным оценкам российских специалистов в области международного права, но не признать их логику трудно. И, тем не менее, сложно объяснить тот факт, почему в российской Конституции не нашлось места Севастополю как городу республиканского подчинения? Что это: халатность, непрофессионализм, низкий уровень аналитического прогноза? 

Однако в части, касающейся этого, можно найти объяснение в событиях гораздо более поздних, чем описанные выше. Они связаны с Договором между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 г., подписанным в Киеве Б. Ельциным и Л. Кравчуком, основой которого послужили уже объявленные к тому времени декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и УССР от 16 июля 1990 г. Заметим: это происходило в рамках еще существовавшего СССР, что не могло не отразиться на подходах российской стороны к самому духу документа. Вряд ли кто-то из российских политиков мог тогда достаточно точно прогнозировать суть проблем, которые возникнет между высокими договаривающимися сторонами в недалеком будущем.

В НЫНЕ СУЩЕСТВУЮЩИХ ГРАНИЦАХ

Подтверждение этому мы находим в стенограмме заседания II сессии Верховного Совета РСФСР, совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 22 ноября 1990 года. Речь шла о ратификации вышеназванного Договоры. Верховный Совет УССР к тому времени уже ратифицировал его, проголосовав «за» 352 голосами при отсутствии воздержавшихся и проголосовавших «против». 

Наибольший интерес вызывает обсуждение ст. 6 настоящего Договора как основы интерпретируемых сторонами доказательств права на Крым, в том числе на Севастополь. Приведем ее полностью. 

«Статья 6. 

Высокие  договаривающиеся стороны признают и уважают территориальную целостность Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Украинской Советской Социалистической Республики в ныне существующих в рамках СССР границах». 

Следует особо подчеркнуть и запомнить последнюю фразу. Именно в рамках СССР, которого сегодня уже не существует, а, следовательно, исчезло и правовое пространство трактовки этой статьи. Пожалуй, единственным доводом, позволяющим сохранить ее в силе, можно назвать отсутствие на сегодняшний день государственной границы между Россией и Украиной. Если она будет определена, то вопрос о Крыме, думается, перейдет совершенно на другой правовой уровень, который вряд ли оставит Украине надежду с точки зрения международного права в распространении ее суверенитета над Республикой Крым. Это логически следует из вышеизложенных заключений экспертов авторитетных правовых институтов. Добавим к их мнению и официальный ответ на запрос Секретариату съезда народных депутатов Российской Федерации, исходивший от юридического отдела ВС РФ от 1.12.92 г. за подписью заведующего Р. Цивилева и касавшийся непосредственно Севастополя. В частности, тем сказано, что «этот Указ (от 29.10.48 г.) о выделении Севастополя в категорию города республиканского подчинения при передаче в 1954 году Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР не был признан утратившим силу и до настоящего времени не отменен, каких-либо изменений в Указ не вносилось». 

Однако вернемся к стенограмме заседания ВС РСФСР по ратификации Договора между РСФСР и УССР. Из чего исходила российская сторона, подписывая его в Киеве? 

В процессе обсуждения депутат ВС РСФСР от Башкирской АССР Ю. Белоглазов задает министру иностранных дел А. Козыреву интересующие нас вопросы: — «Не считаете ли вы, что статьей 6 мы закрепляем передачу Крыма украинской республике? Что мы будем делать с Севастополем, с морскими портами и базами? Будем новые строить?» 

Ответ заслуживает дословного воспроизведения. 

«Товарищи, я хочу обратить ваше внимание на формулировки этой статьи, в особенности на последние слова: «...в ныне существующих в рамках СССР границах». То есть речь идет о том, что сегодня мы являемся республиками в рамках СССР... И далее: «...В настоящий момент существует Российская Федерация в ее границах в рамках СССР, и в настоящий момент существует Украинская ССР, в ее ныне существующих границах, как они нанесены на карту... 

Другое дета, если возникнет вопрос о том, что граница будет не в рамках СССР, то, во-первых, тогда это будет все равно, можно надеяться, в рамках Союза суверенных государств, то есть обновленного по сути Союза. Но тогда, как говорится, будет другое дело. 

Это будет другая политическая ситуация, не договор сегодня фиксирует реально существующий факт. Товарищи, что касается второго вопрос — о базах в Севастополе. По всем нашим документам обеспечение безопасности передано Союзу, и никто сейчас об этом не говорит». 

В своих последующих ответах на вопросы депутатов А. Козырев убежденно повторяет, что позиция России на переговорах по обязательствам исходит, прежде всего, из того, что на момент подписания Договора в речь идет о двух республиках, на сегодняшний день находящихся в составе Советского Союза...» Комментарии излишни. 

В дальнейшем, уже после путча в Москве, специальным коммюнике о переговорах между делегациями РСФСР и Украины от 29 августа 1991 г. (А. Руцкой — Л. Кравчук), положение ст. 6 будет подтверждено, но, повторим, опять в рамках еще существовавшего СССР. («Правда Украины» от 31.05.91 г.) 

Развал СССР резко обострил взаимоотношения Украины и России. Одним из эпизодов этого противостояния стало принятие ВС Российской Федерации постановления от 21 мая 1992 года «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР относительно изменений статуса Крыма, принятых в 1954 году». В своем ответном заявлении ВС Украины от 2 июня 1993 г. относительно решений ВС России по вопросу Крыма постарался аргументировано опровергнув суть его доводов, попутно намекнув на стремление последнего к разжиганию межнациональной вражды в Крыму и желание по модели Карабаха принудить Украину оказаться от независимости. («Щит народа», № 114 от 17.07.92 г.) 

Нужно заметить, что относительно Крыма ряд доводов украинской стороны не лишен оснований, но опять-таки исходя из присутствия Украины в СНГ и наличия административной, а не государственной границы между республиками. Объяснение этому частично мы находим в вышеизложенном ответе А. Козырева. Ряд же положений не выдерживает критики и носит характер вольной интерпретации, что непозволительно в международных отношениях. 

Например, возникает уместный вопрос вообще о законности передачи Крыма из состава РСФСР Украине даже в рамках законодательства СССР. Так «совместное представление» Президиумов ВС РСФСР и Украины не утверждалось Верховными Советами республик, никогда не публиковалось и, насколько известно не обнаружено в государственных архивах. Таким образом, возникает вопрос о правомочности аргументации ссылками на него. 26 апреля 1954 года I сессия ВС СССР IV созыва утверждает данный Указ Президиума ВС СССР, нарушив тем самым ст. 16 Конституции не РСФСР, указывающую, что «территория РСФСР не может быть изменена без согласия РСФСР», и ст. 19, 23, относящие вопросы территориального состава РСФСР к исключительному ведению ВС РСФСР как высшего законодательного органа государственной власти.

КОНТРДОВОДЫ УКРАИНСКОЙ СТОРОНЫ

Любопытны контрдоводы украинской стороны. Например, правомерность Акта о передаче Крыма она увязывает со ст. 14 Конституции СССР, где было записано, что в ведении Союза ССР в лице то высших органов государственной власти и государственного управления находилось утверждение изменений границ между союзными республиками (пункт «а») и утверждение образования новых областей в составе союзных республик (пункт "с". И никого не смущает, что при этом нарушена Конституция РСФСР в части, наложенной выше, и, следовательно, законность последующего решения. Таким образом, по мнению российского Института международного права: «... права Украины на Севастополь неправомерны с международно-правовой точки зрения, так как неконституционные акты не могут создавать правомерных международных прав государству после прекращения существования федерации». 

Другим серьезным обвинением в адрес российской стороны от Украины является упрек в «...нежелании высшего законодательного органа России соблюдать принцип 3 Декларации принципов Хельсинкского заключительной: акта, согласно которому государства — участники СБСЕ «рассматривают как нерушимые все границы друг друга, так не границы всех государств Европы, и потому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от каких-либо посягательств на эти границы» («Щит народа», № 114 от 17.06.1992 г.). Ответ на эти претензии мы находим в справке экспертов Института государства и права, а также российского Института стратегических исследований: «Россия является преемником СССР в отношении права на пользование портом военно-морской базы Севастополя, основанном на правовом обычае, т.е. на длительном и ненарушаемом пользовании, что признается всем странами. Однако это не означает, что постановка этого вопроса перед Украиной будет означать предъявление к нем территориальных претензий, поскольку права России ясно определены международными соглашениями по этому вопросу (ближайшими правовыми источниками, позволяющими определить передачу государственного суверенитета на территорию Крыма в соответствии с международными нормами того времени, являются Кючук-Кайнарджийский договор 1774 года, Акт о присоединении Крыма и Кубани к России 1783 года и Ясский мирный договор между Россией и Турцией 1791 г.). В данном случае речь идет не о претензии на территорию, относившуюся к Украине в рамках существовавших в СССР административно-территориальных границ, а о правах на территорию, находившуюся в пределах административно-территориальных  границ России в период существования СССР». 

Необходимо дополнить, что Украина в рамках СНГ также является правопреемником СССР. Однако на нее не распространяется принцип правового обычая, изложенный выше, т.к. отсутствуют договорные материалы, соответствующие международным нормам, которые распространяли бы суверенитет Украины на Крым и Севастополь.

ДЕРЖИСЬ, СЕВАСТОПОЛЬ!

Тем временем, пока идут споры о Крыме и Севастополе, положение города продолжает ухудшаться. Останавливаются предприятия, ощущается нехватка самого необходимого, душит безводье, резко упала доходная часть бюджета, продолжает снижаться уровень жизни основной части населения, уровень смертности давно перешагнул баланс с рождаемостью, лихорадят экологические проблемы, значительно поднялся уровень преступности. Разрываемый противоречиями, Севастополь сам пытается решать свою судьбу, все более и более ориентируясь на Россию и государства СНГ. 

И как логическое следствие того, опрос, проведанный в Севастополе 26 июня 1994 года, выявил, в общем-то, предсказуемый результат. 89% севастопольцев высказалось за статус города как главной базы Черноморского флота России. Прошло немного времени, и 23 августа 1994 года внеочередная сессия Севастопольского горсовета вынесла решение «О статусе города Севастополя», первый пункт которого гласит: «Признать российский правовой статус города Севастополя». Этим решением депутаты выполнили одно из важных своих предвыборных обещаний севастопольцам. Однако вряд ли можно ожидать каких-то серьезных последствий по этому решению в позиции Киева и Москвы относительно непозволительно затянувшихся переговоров. И все-таки этим решением Севастополь, в который раз старается не только привлечь внимание к своему неопределенному положению, но и настаивает на его обязательном учете. 

Хочется надеяться, пусть медленные, но все же начавшиеся интеграционные процессы в СНГ послужат на благо многострадальному городу.

В. КОЛОДКИН, 

депутат Верховного Совета Крыма; 

А. ЧИКИН

• < Назад